LE SIG 

un outil pour la cartographie

des zones inondables

 

 

Contexte

 

Depuis 1907, la Loire est restée relativement sage à Orléans (117 000 habitants, Loiret, agglomération orléanaise de 274 000 habitants), sans débordement majeur et sans crue catastrophique. C’ est pourtant ici que l’Etat lance sa nouvelle réglementation sur les zones inondables et son plan «Loire grandeur nature». Il est vrai qu’un quart de l’agglomération orléanaise est situé dans une zone à risques avec près de 45 000 personnes exposées. La révision du schéma directeur, approuvé en 1994, a accéléré la procédure et la définition d’un PIG (Projet d’Intérêt Général), le premier élaboré en France pour une zone de plaine. Ce document est naturellement contraignant pour les collectivités : dans les zones d’expansion des crues, les terrains deviennent totalement inconstructibles et les extensions de bâtiments existants très limitées.

 

Plan Loire Grandeur Nature

 

En février 1990, l’Etat a décidé d’établir un atlas des zones inondables et de veiller à la protection de ces zones. Confirmant cette volonté, un «plan d’aménagement de la Loire» est adopté. Ce plan, appelé Plan Loire Grandeur Nature, d’une durée de dix ans, reçoit comme objectif de trouver le bon équilibre entre la sécurité des personnes, la protection de l’environnement et le développement économique.

 

Deux principes, fondés d’une part sur la précaution et d’autre part sur la protection, guident cet important volet sécurité.

 

Le principe de précaution limite réglementairement l’extension de l’urbanisation dans les zones inondables. L’enjeu est de ne plus augmenter les populations et biens dans les zones exposées. Cette action s’est matérialisée par les étapes suivantes :

 

-         la réalisation d’atlas de zones inondables précisant les niveaux d’aléas (très fort, fort, moyen et faible) dans l’hypothèse d’une crue atteignant les plus hautes eaux historiquement connues  (crue de 1856)

-         l’établissement de projets de protection qualifiés de projets d’intérêt général (PIG)

-         l’intégration dans les POS, les schémas directeurs et autres documents d’urbanisme, des dispositions du projet de protection

-         enfin les plans de prévention des risques (PPR) sont la dernière étape de cette action réglementaire.

 

Le principe de protection est développé en faveur des personnes et biens déjà installés en zone inondable. Il se concrétise par :

 

-         la modernisation du réseau d’alerte et d’annonce des crues par rénovation du réseau de surveillance de la Loire,

-         l’élaboration ou mise à jour des plans d’alerte et de secours ainsi que des mesures d’aménagement spécifiques,

-         le renforcement du système des levées et des déversoirs,

-         la restauration du lit et l’entretien de la Loire.

 

De l’atlas au PIG et au POS, et du PPRI au POS valant PLU

 

La démarche suivie à Orléans débute en juin 1992 avec la publication de l’atlas des zones inondables du Val d’Orléans qui définit les zones à risques en fonction des aléas d’inondation. Le 30 juin 1994, le préfet du Loiret publie, après concertation avec les élus, son projet d’intérêt général (PIG) juste avant que les élus de l’agglomération approuvent leur nouveau schéma directeur qui intègre les éléments du PIG. Toutes les communes concernées doivent désormais, avant la fin de 1995, entamer la révision de leur POS. Trois communes de l’agglomération ont refusé : le préfet a alors lancé cette révision au nom de l’Etat.

 

Le POS de la Ville d’Orléans a été révisé le 23 octobre 1998 afin de le rendre compatible avec le PIG.

 

En février 2001 est approuvée la révision du Plan des Surfaces Submersibles de la vallée de la Loire dans le département du Loiret en date du 18 décembre 1969, valant Plan de Prévention des Risques d’Inondation (PPRI) de la vallée de la Loire sur le val d’ORLEANS.

 

En juin 2001 le POS d’Orléans ayant valeur de PLU (Plan Local d’Urbanisme) est mis à jour pour y intégrer en tant que servitude d’utilité publique, le PPRI devenant opposable aux tiers.

 

Impact chez les administrés

 

Dans ce contexte, il s’est avéré essentiel pour la collectivité de s’assurer que les dispositions réglementaires et cartographiques retenues par l’Etat s’appuyaient sur des données topographiques et cartographiques indiscutables pour pouvoir à terme :

 

-         expliquer et faire comprendre aux administrés les dispositions arrêtées qui restreignent leurs droits à construire initiaux,

-         prendre les dispositions nécessaires, notamment dans les secteurs les plus dangereux pour assurer la sécurité des personnes, à défaut des biens,

-         permettre une évolution urbaine de l’ensemble du quartier en fonction des risques réellement encourus, permettant aux 25 000 habitants d’y vivre et d’autres de venir y travailler.

 

Utilité du SIG et de son référentiel géographique pour l’établissement du PIG

 

«Un PIG est un acte autoritaire, explique le responsable du département aménagement urbain à la ville d’Orléans. La première esquisse présentée par le préfet était draconienne, bloquant tout développement de la ville. Nous avons donc décidé de jouer le jeu et de discuter avec l’Etat pour obtenir des modifications et des améliorations et nous y sommes parvenus. Le Préfet a accepté cette concertation, alors qu’elle n’était pas prévue dans les textes».

 

L’enjeu, il est vrai, était de taille pour Orléans car une bonne partie de son développement, notamment industriel, reposait sur des terrains au sud de la ville aujourd’hui classés en zone inondable. De plus, la ville devait obligatoirement réviser son plan d’occupation des sols (POS) afin que ce PIG devienne opposable aux tiers.

 

Les services de la ville ont donc mis une partie de leur logistique au service de la préfecture. «Notre système d’information géographique (SIGOR), explique l’ingénieur en chef et responsable du département planification urbaine (urbanisme réglementaire) est particulièrement fiable, plus que les anciennes cartes dont certaines dataient du début du siècle, tant pour la topographie que pour le cadastre».

 

Suite à la procédure du PIG arrêtée par l’Etat, le Maire d’Orléans a demandé et obtenu du Préfet de la Région Centre deux réunions de concertation sur le projet élaboré par les services de l’Etat.

 

La première de ces réunions s’est déroulée peu après la transmission des documents cartographiques élaborés par l’Etat. En conséquence, afin de préparer cette réunion, a été établi à l’aide du SIGOR (Système d’Information Géographique d’Orléans), dans l’urgence, un dossier comprenant :

 

-         l’analyse technique et réglementaire,

-         le plan d’occupation des sols et le plan parcellaire,

-         le plan des secteurs d’aléas : les plans des secteurs d’aléas des zones inondables   ont  été   mis  à  une  échelle  cohérente  avec  l’ échelle du  POS 

(1/10 000^ème, après étude au 1/2 000^ème et au 1/5 000^ème ; les plans de l’Etat à l’échelle 1/25 000^ème n’avaient été étudiés qu’à cette échelle. Le simple agrandissement mécanique a mis en évidence leur imprécision inexploitable à l’échelle d’un POS,

-         le plan des enjeux urbains, le recouvrement de cartes correspondant au croisement ou à la superposition de ces différentes données spécifiques sur des opérations d’aménagement ponctuelles déjà initiées, a permis d’établir une carte des enjeux urbains. Le résultat de ces opérations de recouvrement a généré ainsi une nouvelle carte qui hérite des différentes données des cartes superposées.

 

Ce dossier a été présenté et remis aux services de l’Etat lors de la réunion. Simultanément, ont pu être intégrées  avec opportunité  les données topographiques du Val.  Une carte  au 1/ 5 000^ème  des courbes de niveau, et un atlas des points topographiques au 1/2 000^ème ont pu rapidement être dressés et copie a été donnée aux services de l’Etat pour réétudier la carte d’Orléans initialement dressée.

 

Ces données sont issues d’un plan photogrammétrique au 1/2 000^ème, établi à partir d’une prise de vues aériennes noir et blanc au 1/6 500^ème, permettant d’obtenir une meilleure précision altimétrique qu’un plan au 1/2 000^ème classique. Cette photogrammétrie numérique sur l’ensemble du territoire communal est d’un grand intérêt et d’une grande utilité pour l’ensemble des services, et est la donnée de référence du SIG décrivant le terrain.

 

Les courbes de niveau continues ont été définies au moyen d’un modèle numérique de terrain établi à partir du semis de points altimétriques et des lignes caractéristiques du relief, dont les bords de voirie. Le filage des courbes par méthode traditionnelle n’aurait pas permis une représentation altimétrique aussi précise du fait de la densité et des faibles dénivelées sur l’ensemble du territoire communal.

 

Cette base de données topographiques homogène par son contenu et par sa précision a donc servi de support cartographique pour répondre ponctuellement à cette étude. Sur cette base a été discuté, lors de la deuxième réunion de concertation, l’établissement d’un projet cartographique modificatif pour le PIG. Le projet arrêté par l’Etat au 30 juin 1994 tient compte des modifications nécessaires. Le projet a remis en cause au moins 30 % des surfaces concernées, chaque point particulier ayant pu être apprécié en détail par les services de l’Etat.

 

En définitive, le PIG arrêté le 30 juin par le préfet, établi sur des données précises prenant en compte les risques encourus, permet, grâce à une approche cartographique plus fine et globale, d’assurer dans ces quartiers la permanence d’une vie urbaine, malgré les adaptations nécessaires au contexte des zones inondables.

 

Outil SIG au service des techniciens pour la révision du POS

 

Le PIG précise en effet des zones d’aléas (très fort, fort, moyen et faible) définies par les courbes de niveaux alors que SIGOR permet de travailler parcelle par parcelle, d’être ainsi beaucoup plus fiable et plus juste pour les particuliers dont certains risquaient de voir leurs parcelles régies par deux réglementations différentes.

 

«Le plus difficile, poursuit Yves Bonnet, responsable de la Direction de l’aménagement et de la planification urbaine, c’est de faire correspondre la carte du PIG à celle du POS. C’est un travail de patchwork, au cas par cas, ce qui est possible grâce à SIGOR qui permet de faire un POS plus juste en donnant l’assurance aux particuliers qu’il y a une explication scientifique aux zonages définis».

 

Malgré tout, cette révision, achevée début 1996, n’a pas manqué de provoquer quelques remous avec des terrains devenus totalement inconstructibles, des extensions d’habitations existantes limitées à 25 m2 ou des nouvelles constructions dont l’emprise au sol ne pourra dépasser 10, 20 ou 30 % du terrain selon les zones d’aléas. Cette révision du POS a représenté un énorme travail pour les services de la ville.

 

En fait, les craintes initiales ont peu à peu été apaisées. Une salle de spectacles Zénith et un nouveau lycée seront ainsi édifiés en zone inondable. «On peut, rassure Yves Bonnet, prévoir des projets adaptés aux risques et conçus intelligemment en les modifiant pour tenir compte de la nouvelle réglementation».  De vastes terrains au sud de la ville, destinés à devenir zone d’activité ont ainsi été rachetés à un promoteur afin d’y édifier un vaste complexe sportif avec terrains de rugby et de football.

 

La ville conserve donc la maîtrise de son urbanisme et l’Etat a pleinement assumé sa fonction régalienne en matière de gestion des risques naturels. Ainsi, désormais, toutes les demandes de permis de construire sont instruites en totalité par la Ville, y compris le risque inondation, et l’Etat exerce son contrôle de légalité. La ville indique dans chaque permis de construire le risque encouru par le demandeur avec le niveau potentiel de crues.